交通運輸部客運處權威解讀定制客運
2018年11月22日，在中國公路學會組織的2018年全國運輸與物流學術年會“新時代下道路客運企業轉型升級之路”分論壇上，交通運輸部運輸服務司客運處許寶利處長到會并發表題為“新形勢下發展道路客運定制服務的思考”的報告，他客觀分析了客運定制服務產生的背景，從出行本質上厘清了什么是道路客運定制服務，并對發展定制客運釋放出重要信號：行業管理部門是鼓勵定制客運服務發展的，道路客企應大膽探索開展定制客運，部里正積極修改上位法保障定制客運發展。
許寶利處長的講話首次系統、客觀論述了道路客運定制服務問題，理論性、實踐性強，“道路客運轉型升級發展論壇”特摘要收錄本篇講話，以饗讀者。
新形勢下發展道路客運定制服務的思考
部運輸服務司客運處 許寶利
企業的轉型升級是一個比較系統和宏觀的題目，今天大家仁者見仁智者見智，講了許多很好的意見，對我也很有啟發。2016年，我部印發了《關于深化改革加快推進道路客運轉型升級的指導意見》（以下稱“指導意見”）首次提出了“道路客運定制服務”的概念。下面，我就“新形勢下開展道路客運定制服務的一些思考”與大家分享。
一、客運定制服務產生的背景
2013年以來，全國客運市場出現分化趨勢，2017年鐵路、民航客運量同比分別增長9.6%和13%，客運周轉量分別增長7%和13.5%。而道路客運量則下降5.6%、旅客周轉量下降4.5%，實載率也呈現同步下降趨勢。與之形成鮮明對比的是，隨著生活水平的日益提高、社會生產生活交往的日益頻繁以及信息科技的日新月異，我國公眾出行半徑和旅游半徑不斷增大，出行總量仍在穩步增長。面對居民出行總量持續增長與道路客運量持續下滑的態勢，道路客運行業應該找準背后的原因，著力解決道路客運服務發展不平衡不充分的問題，轉型升級、創新發展。
這些年，我們的道路客運企業過多的把這種下降的原因歸咎于鐵路、民航快速發展和網約車、私家車的大幅增加，對傳統道路運輸行業帶來了沖擊，而沒有分析更深層次原因。
首先，從社會經濟發展環境看，隨著社會經濟的快速發展，人民生活水平有了顯著提升，對“衣食住行”四件民生大事要求越來越高，需求更加多元化，黨的十九大指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，反映在“行”上，人民群眾已經不僅僅滿足于“走的了”，而轉向“走得好”、“走得舒適”。
其次，從互聯網發展環境看，“互聯網”作為新常態下加快發展的新引擎，能夠有效地對傳統行業進行改造，提升要素利用效率，對引領帶動產業轉型升級具有重要作用。同時，由于移動互聯網在出行領域的應用，我們會發現，今天道路客運市場已經由之前的“賣方市場”轉變成了“買方市場”，換句話說，以前信息不對稱，乘客只能在車站乘車，企業提供什么服務乘客就接受什么；現在信息這么發達，乘客在家門口乘車也成了可能，他們想要什么服務，企業就應該提供什么服務。
再次，從綜合運輸體系發展要求看，綜合運輸體系逐步建立，不同運輸方式合理分工機制開始形成，作為綜合運輸體系的“毛細血管”，我們需要清醒地認識并發揮好道路客運在綜合運輸體系中的兜底作用和銜接作用，發揮自身優勢，服務好綜合運輸體系。
第四，從道路客運發展內部看，道路客運服務質量、服務水平不高的問題顯著存在，尤其是供給側結構不合理，傳統道路客運服務方式無法實現“門到門”、“隨客而行”，不能充分發揮道路客運機動性強、靈活度高、覆蓋面廣的比較優勢，不能滿足人民群眾“走得好”、“走得舒適”的多元化、個性化出行需求，需要進行改革。
在這樣的背景環境下，《指導意見》明確提出“充分發揮移動互聯網等信息技術作用，鼓勵開展靈活、快速、小批量的道路客運定制服務”?？瓦\定制服務的提出，并不是偶然的，是對當前道路旅客運輸進行科學研判的前提下，根據當前行業發展實際提出的道路客運升級的主要措施之一。
二、什么是道路客運定制服務
要搞清楚這個問題，首先得弄明白“定制客運”服務產生的原因是什么？總的來說，今天道路運輸呈現出城市公共交通和公路運輸“二元化”分割結構，通俗的講，城里出行是通過公共交通、出租車（包括網約車等）等方式解決的，城外出行是通過道路旅客運輸等方式解決的。在這種結構，今天的公眾城際出行實際上被分成了三段：一段是出發點到城市的場站，二段是本城市的場站到另外一個城市的場站，三段是目的地城市的場站到目的地。但隨著人民群眾對出行要求越來越高，綜合運輸體系不同運輸方式合理分工逐步形成給公路運輸帶來的經營壓力越來越大，以及移動互聯網的快速發展，城際出行中“出發地到目的地”的一段式出行趨勢越來越明顯，而這種“一段式”出行需求不再是以運輸供給側提供為主，而變成需求側定制為主了，“定制客運”就是在這樣的趨勢下應運而生的。部《指導意見》指出，定制客運服務的特點是“靈活、快速、小批量”，就是為了改變現行道路旅客運輸固定線路、時間、站點、班次運行方式中的一個或者幾個，以滿足社會公眾定制化客運服務需求，它是傳統客運的升級版和有益補充。
部里提出定制客運以后，我們行業管理部門和道路客運企業在市場上進行了許多有益的探索與嘗試。吉林省運管局積極倡導定制客運試點，長春通化線、梨樹客運站等都進行了有益嘗試，受到老百姓的熱烈歡迎。甘肅省運管局組織省內13家專業道路客運公司成立了甘肅省道路運輸企業聯合會推動全省“定制客運”工作，還嘗試性地制定服務管理辦法對安全等進行規范管理。黑龍江雙鴨山市順達運輸集團、龍運客運等公司也進行了大膽探索。但大家在開展“定制客運”服務時，也都有一個困惑，到底什么樣的服務才算定制客運服務？今天是論壇，我也談一些不成熟的看法。
通過調研我們發現，在現行市場條件和規制條件下，“定制客運”呈現出多樣化的展現形式，但萬變不離其宗，本質都是為了融合“三段式”的出行。我們有部分道路客運企業用7-9座車為旅客提供“門到門”運輸服務，徹底融合“三段式”出行方式為“一段式”出行方式，徹底滿足方便、快捷出行需求；有的道路客運企業按照規定設置站外?？奎c為旅客提供“點到點”運輸服務，局部融合“三段式”出行方式，讓老百姓就近乘車，局部滿足方便、快捷出行需求。因此，在目前和今后一段時間內，道路旅客運輸傳統的“站到站”，新型的“門到門”、“點到點”運輸服務服務方式都會呈現，且在一定時間內并存。
三、對發展定制客運的思考
近兩年，我對各省開展定制客運的情況進行了深入調研，在座談交流的過程中發現，無論是省市運管機構，還是道路客運企業，大家都有一個共識：定制客運是道路客運升級的主要抓手。但同時卻都有不知道怎么開展定制客運？今天借此機會，我談幾點對定制客運的思考，供大家參考。
一是行業管理部門鼓勵定制客運服務發展。道路客運是綜合交通運輸體系的重要組成部分，是保障人民群眾便捷出行的基礎性服務行業。為解決道路客運供給側結構不合理，無法充分發揮道路客運比較優勢，更好滿足經濟社會發展和人民群眾出行需要的問題，2016年底，部發布《關于深化改革加快推進道路客運轉型升級的指導意見》，著力提升道路客運發展質量、服務效能和綜合治理能力，努力打造道路客運升級版。在指導意見中，部里明確鼓勵定制客運發展，為道路客運企業通過發展定制客運實現轉型升級指明了方向、給出了方法，各省依據指導意見也分別出臺了實施意見，作為發展本省定制客運的政策依據。截至2018年9月，北京、江蘇、浙江、湖北、云南、甘肅等10余個省份制定實施了鼓勵道路客運定制服務規范發展的相關政策文件，15個省開展了道路客運定制服務。
二是道路客企應大膽探索開展定制客運。定制客運服務作為一種新型服務方式，各道路客運企業作為市場主體，應遵循“法無禁止皆可為”的原則，充分發揮企業的創新精神，在行業管理部門引導下積極開展定制客運服務。通過《指導意見》和今年6月份修訂的《道路旅客運輸企業安全管理規范》，部對開展定制客運服務進行了一些鼓勵和規范，首先，在運力選擇上，明確可使用7座及以上運營客車，7座車的使用可以方便的提供“一段式”出行服務，同時在行駛速度、凌晨2時至5時通行限制上都有一些放開。其次，在從事定制客運主體上，明確提供道路客運預約定制服務的客運企業應當具備道路旅客運輸經營資格，客運駕駛員應當取得相應從業資格。第三，在運輸組織方式上，對于成立線路公司的道路客運班線或者實行區域經營的客運企業，在確保運輸安全的前提下，可自主確定道路客運班線途徑站點，報原許可部門備案，并提前向社會公布，方便乘客上下車；從事線路固定的機場、高鐵快線以及短途駁載且單程運營里程在100公里以內的客運車輛，在確保安全的前提下，不受凌晨2時至5時通行限制等等。第四，在互聯網服務方式上，要求互聯網平臺運營商不得組織非營運車輛和未取得相應從業資格的駕駛員從事旅客運輸。定制客運服務是基于位置的一種服務，部里鼓勵道路客運領域充分利用互聯網廣泛覆蓋、高效連接等特性，解決運輸組織過程中存在的信息不對稱等問題，以旅客便捷出行為導向，全面推進“互聯網+道路客運”服務。在這些引導措施下，各地積極推進差異化定制客運服務模式，以7-19座車型為主，引導企業重點對接機場、高鐵站、景區、校園等重要客流集散點，為人民群眾提供了個性化、高品質的運輸服務出行選擇。
三是部里正積極修改上位法保障定制客運發展。在基層調研時，我經常聽到同志們反映，開展定制客運業務，行業缺乏權威的管理依據，企業缺乏清晰的業務模式，面對客運市場蓬勃的運輸需求，卻無法合法、規范、迅速的提供滿足市場需求的運輸產品。大家都知道，部里已經啟動了《道路運輸條例》與《客運管理規定》修訂工作，這些問題將在修訂中予以規范和解決。但《道條》作為道路運輸行業級別最高、影響最大的法規條例，修改程序復雜、環節多，最終是需要由國務院法制辦討論通過后才能印發執行的，其修改難度之大、出臺時間之久都是比較難預估的。相比之下，《客規》的修訂、印發均由交通運輸部完成，部里已經正式啟動了客規的修訂工作，經過多次的征求意見與座談討論，已基本形成初稿，在經過幾次更大范圍的征求意見，即可定稿并提交部務會討論及印發環節。由此可見，為了推動定制客運業務的廣泛開展，部里在通過積極爭取修訂、出臺相關上位法，以鼓勵、支持各類客企探索、嘗試定制客運業務的開展。在上位法修改中對于定制客運的具體條款，我暫時不便對大家透露，但我們總的原則是“有松有緊”，“松”是對于開展定制客運服務的道路客運企業要放松管制，在新增運力、運輸組織、站點?？?、運價制定等方面進行政策創新，放松管制；“緊”是對于互聯網平臺要有所約束，要求依托互聯網開展道路客運服務信息發布、交易撮合、銷售、組織調度的，應當全面、真實、準確披露客運服務信息，保證客運服務提供者具備相應的道路運輸經營許可，提供服務車輛、駕駛人員與線下實際提供服務的車輛、駕駛人員一致。
同志們，定制客運服務作為傳統客運的升級版和有益補充，是推進道路客運供給側結構性改革和滿足人民群眾日益增長的美好出行需求的重要手段。我希望我們道路客運企業不要等靠要，積極開展形式多樣的定制客運服務，促進行業轉型升級，為人民群眾提供更加便捷、舒適、安全的道路客運出行服務。
以上個人觀點，不足之處，請大家批評指正。